作者：程安櫟

來源：法治揚(yáng)帆（ID：fazhiyangfan）

一、引言：市場化退出機(jī)制的戰(zhàn)略命題

在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段后，完善企業(yè)市場化退出機(jī)制成為中央治理的重要議題。2022年以來，國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境 加快企業(yè)退出機(jī)制改革的意見》、國家發(fā)改委《加快建立市場主體退出制度的意見》先后出臺，明確提出要“健全企業(yè)破產(chǎn)機(jī)制”，優(yōu)化市場資源配置。2023年底，國務(wù)院常務(wù)會議再次提出，破產(chǎn)機(jī)制不只是個別企業(yè)的退出安排，更是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要工具。企業(yè)破產(chǎn)制度，原本是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體系的基礎(chǔ)性制度，其作用不僅是清理債務(wù)、實(shí)現(xiàn)債權(quán)公平受償，更是保障市場主體動態(tài)調(diào)整、促進(jìn)創(chuàng)新活力的核心機(jī)制。我國《企業(yè)破產(chǎn)法》自2007年施行以來，雖建立了基本框架，但在實(shí)際運(yùn)行中暴露出諸多不足，尤其在面對企業(yè)救治、程序效率、債權(quán)分類、職工安置、小微企業(yè)退出、破產(chǎn)數(shù)據(jù)治理等方面，已與新時代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要存在明顯脫節(jié)。

近年來，破產(chǎn)案件數(shù)量逐年上升。根據(jù)最高人民法院統(tǒng)計(jì)，2023年全國法院受理企業(yè)破產(chǎn)案件近3萬件，同比增長超過35%。但與我國市場主體數(shù)量相比，破產(chǎn)申請率仍遠(yuǎn)低于全球平均水平，許多企業(yè)選擇“關(guān)門停業(yè)不破產(chǎn)”，形成大量“僵尸企業(yè)”與“空殼公司”長期滯留，導(dǎo)致資源不能有效退出，市場機(jī)制無法自我凈化。企業(yè)破產(chǎn)的市場化退出功能未能有效發(fā)揮，既影響了債權(quán)人權(quán)益實(shí)現(xiàn)，也降低了營商環(huán)境的信用度和可預(yù)期性。在此背景下，《企業(yè)破產(chǎn)法》修訂工作已全面啟動，立法部門、司法機(jī)關(guān)、學(xué)界和實(shí)務(wù)界正圍繞“健全企業(yè)破產(chǎn)機(jī)制”的目標(biāo)，推動制度更新與規(guī)則重塑。這不僅是法律文本的修改，更是國家經(jīng)濟(jì)治理體系的深層次調(diào)整。

二、當(dāng)前企業(yè)破產(chǎn)機(jī)制的制度困境

我國企業(yè)破產(chǎn)制度在實(shí)際運(yùn)行中面臨著諸多結(jié)構(gòu)性困境。首先，破產(chǎn)程序的運(yùn)行效率偏低，案件周期過長，債權(quán)人受償率低。據(jù)深圳、杭州、重慶等地法院數(shù)據(jù)，一般清算型破產(chǎn)案件平均審理周期為1.5年至2年，重整案件則更長。冗長的程序嚴(yán)重影響了債權(quán)人信心，導(dǎo)致市場主體對破產(chǎn)程序持觀望態(tài)度，降低了程序的可得性。其次，重整制度功能未能有效發(fā)揮。我國企業(yè)重整制度設(shè)計(jì)滯后，缺乏成熟的預(yù)重整程序，債務(wù)人主動申請重整比例偏低，主要依賴法院推動，債務(wù)人保護(hù)期、強(qiáng)制批準(zhǔn)機(jī)制、投資人接盤機(jī)制不健全，導(dǎo)致重整失敗率較高，未能實(shí)現(xiàn)企業(yè)救治功能。2023年全國破產(chǎn)重整案件成功率不足40%，遠(yuǎn)低于國際成熟市場的70%左右水平。

再次，破產(chǎn)費(fèi)用高企，管理人費(fèi)用缺乏透明標(biāo)準(zhǔn)，債權(quán)人常因破產(chǎn)費(fèi)用過高導(dǎo)致實(shí)際受償率進(jìn)一步降低。部分案件甚至出現(xiàn)“破產(chǎn)費(fèi)用吞噬財(cái)產(chǎn)”，債權(quán)人“顆粒無收”，嚴(yán)重?fù)p害了司法公信力。此外，債權(quán)分類與受償順序模糊，職工債權(quán)、稅收債權(quán)、環(huán)境賠償債權(quán)、普通債權(quán)的排序與界限不清，導(dǎo)致司法裁判尺度分歧，損害了債權(quán)人的法律預(yù)期。債務(wù)人與債權(quán)人之間、不同類別債權(quán)人之間的利益協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏，債權(quán)沖突訴訟大量堆積，導(dǎo)致破產(chǎn)程序進(jìn)一步延遲。

小微企業(yè)退出機(jī)制缺失，也是制度短板的重要表現(xiàn)。我國現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》對小微企業(yè)并未區(qū)分處理，導(dǎo)致微小型企業(yè)申請破產(chǎn)面臨高昂成本、復(fù)雜流程，不少企業(yè)因支付不起公告費(fèi)、評估費(fèi)、管理費(fèi)，選擇“自然死亡”或“僵尸化”存續(xù)，形成大量“空殼企業(yè)”。據(jù)全國市場主體數(shù)據(jù)庫，截止2024年初，市場上長期無業(yè)務(wù)的休眠企業(yè)超過800萬戶。這種現(xiàn)象扭曲了市場退出邏輯，影響了資源再配置效率。

此外，破產(chǎn)程序的數(shù)字化、透明化建設(shè)嚴(yán)重滯后。全國尚未建立統(tǒng)一的破產(chǎn)案件數(shù)據(jù)庫，破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的處置、拍賣過程缺乏有效信息披露。債權(quán)申報(bào)仍主要依賴線下操作，管理人名單缺乏透明管理，社會公眾對破產(chǎn)制度信任度較低，破產(chǎn)信用體系尚未完善。破產(chǎn)案件辦理缺乏全國統(tǒng)一的智能化協(xié)同平臺，增加了程序摩擦成本。

三、修改《企業(yè)破產(chǎn)法》的重點(diǎn)方向

面向“健全企業(yè)破產(chǎn)機(jī)制”的政策目標(biāo)，本輪《企業(yè)破產(chǎn)法》修改應(yīng)從體系設(shè)計(jì)與規(guī)則細(xì)化兩方面入手，推動破產(chǎn)制度向治理型法律轉(zhuǎn)型。首先，應(yīng)完善重整程序體系，建立成熟的重整預(yù)案機(jī)制。應(yīng)允許債務(wù)人與主要債權(quán)人協(xié)商達(dá)成重整框架協(xié)議，法院對程序進(jìn)行形式審查，快速確認(rèn)，降低重整門檻。完善重整保護(hù)期制度，明確重整期間的資產(chǎn)保全措施，限制強(qiáng)制執(zhí)行和擔(dān)保權(quán)實(shí)現(xiàn)，確保重整價(jià)值不被破壞。引入債務(wù)人主導(dǎo)重整機(jī)制，給予企業(yè)主動修復(fù)經(jīng)營的空間，減少管理人強(qiáng)制接管模式，符合國際重整法潮流。

其次，建立小微企業(yè)破產(chǎn)專門程序。建議立法明確區(qū)分“普通破產(chǎn)程序”與“小微簡易破產(chǎn)程序”，對于資產(chǎn)規(guī)模較小、債務(wù)關(guān)系簡單的企業(yè)，采用快速審理、豁免公告、債權(quán)線上申報(bào)、管理人簡化選任的方式，大幅降低小微企業(yè)退出門檻。探索“執(zhí)轉(zhuǎn)破”機(jī)制，將法院執(zhí)行案件中長期執(zhí)行不能的企業(yè)，轉(zhuǎn)入破產(chǎn)程序，自動啟動簡易清算，實(shí)現(xiàn)“非正常死亡企業(yè)”依法有序退出。

在債權(quán)分類方面，應(yīng)立法明確職工債權(quán)、稅收債權(quán)、環(huán)保賠償債權(quán)、普通債權(quán)、擔(dān)保債權(quán)的排序與界限。特別是關(guān)于職工工資、社保、補(bǔ)償金的優(yōu)先權(quán)，稅收優(yōu)先權(quán)的適用范圍，需進(jìn)一步細(xì)化規(guī)則，防止地方保護(hù)主義、部門利益沖突導(dǎo)致的適用混亂。對于環(huán)境污染企業(yè)，應(yīng)明確環(huán)境治理費(fèi)用的優(yōu)先性，保障社會公共利益。

關(guān)于管理人制度，應(yīng)建立全國統(tǒng)一的管理人名冊，明確管理人選任標(biāo)準(zhǔn)、報(bào)酬核算指引、監(jiān)督退出機(jī)制。加強(qiáng)對管理人的廉潔監(jiān)管，防止管理人與債務(wù)人、債權(quán)人、關(guān)聯(lián)方之間的利益勾連。對管理人超支費(fèi)用應(yīng)設(shè)定法院審查機(jī)制，債權(quán)人會議應(yīng)有充分的費(fèi)用知情權(quán)與質(zhì)詢權(quán)，防止破產(chǎn)費(fèi)用的無序擴(kuò)張。

破產(chǎn)程序的智能化治理是重要創(chuàng)新方向。建議建立全國統(tǒng)一的企業(yè)破產(chǎn)信息平臺，實(shí)現(xiàn)債權(quán)申報(bào)、資產(chǎn)處置、進(jìn)度披露全流程線上操作，推動數(shù)據(jù)互通共享。將破產(chǎn)案件納入全國信用信息公示系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)與稅務(wù)、銀行、市場監(jiān)管的協(xié)同治理。推廣電子公告、線上拍賣，降低程序成本，提高處置效率。利用區(qū)塊鏈技術(shù)保障破產(chǎn)程序的數(shù)據(jù)安全與不可篡改，提升社會對破產(chǎn)程序的信任度。

四、配套制度的完善與多元治理

破產(chǎn)機(jī)制的健全，不能僅依賴法院審判，更需配套治理體系的支持。應(yīng)完善企業(yè)退出的多元解紛機(jī)制，推動破產(chǎn)調(diào)解、預(yù)重整談判、債務(wù)重組等前置程序，減少直接進(jìn)入破產(chǎn)程序的數(shù)量。鼓勵金融機(jī)構(gòu)建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識別與重組平臺，銀行主動與企業(yè)協(xié)商債務(wù)調(diào)整，減少司法資源消耗。探索建設(shè)破產(chǎn)事務(wù)公共服務(wù)平臺，提供小微企業(yè)破產(chǎn)咨詢、法律援助，降低企業(yè)申請破產(chǎn)的門檻。

建立地方政府配合機(jī)制，明確地方政府在企業(yè)破產(chǎn)中的配套責(zé)任，防止地方政府因GDP考核或就業(yè)指標(biāo)而阻礙企業(yè)破產(chǎn)。設(shè)立破產(chǎn)援助基金，對于特定案件的職工安置、環(huán)境治理、管理人費(fèi)用墊付提供資金支持，確保破產(chǎn)程序的順利推進(jìn)。

加強(qiáng)破產(chǎn)法人才培養(yǎng)，推動建立破產(chǎn)專業(yè)法官制度，完善破產(chǎn)律師、破產(chǎn)管理人培訓(xùn)體系。全國高等院校應(yīng)設(shè)立破產(chǎn)法課程，推動實(shí)務(wù)型破產(chǎn)法學(xué)研究，形成完整的學(xué)科支持體系。加強(qiáng)破產(chǎn)案件的案例指導(dǎo)，建立全國破產(chǎn)案例庫，提升司法裁判的一致性與可預(yù)期性。

五、結(jié)論：邁向現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的法治保障

健全企業(yè)破產(chǎn)機(jī)制，是推動市場經(jīng)濟(jì)體制完善的關(guān)鍵步驟，也是優(yōu)化營商環(huán)境的重要抓手。此次《企業(yè)破產(chǎn)法》修改，承載著新時代經(jīng)濟(jì)治理的戰(zhàn)略任務(wù)，應(yīng)從單純的債務(wù)清理程序法，升級為市場主體動態(tài)調(diào)整的制度引擎。通過完善重整制度、建立小微破產(chǎn)機(jī)制、規(guī)范債權(quán)分類、推動數(shù)字化治理，能夠?qū)崿F(xiàn)企業(yè)有序退出、資源高效流轉(zhuǎn)，激發(fā)市場活力。破產(chǎn)法的完善不僅是司法體系的革新，更是國家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分。立足現(xiàn)實(shí)，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，打造公平、高效、透明、可預(yù)期的破產(chǎn)制度，將為中國經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)法治保障。

作者簡介

程安櫟

北京市中聞律師事務(wù)所合伙人

程安櫟律師畢業(yè)于新南威爾士大學(xué)，法學(xué)碩士。業(yè)務(wù)領(lǐng)域：公司法律顧問、投融資并購、非訴法律盡職調(diào)查、商事訴訟仲裁業(yè)務(wù)等。

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原標(biāo)題： “健全企業(yè)破產(chǎn)機(jī)制”與《企業(yè)破產(chǎn)法》修改