作者：江遠(yuǎn)龍

來源：中國破產(chǎn)法論壇（ID:bjbankruptcylaw）

作者：江遠(yuǎn)龍，系湖北睿強(qiáng)清算服務(wù)有限公司總經(jīng)理。感謝作者授權(quán)中國破產(chǎn)法論壇公眾號推送。

淺析建立破產(chǎn)工作協(xié)調(diào)機(jī)制的意義與實(shí)現(xiàn)路徑

江遠(yuǎn)龍

摘要：自現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》施行18年以來，在實(shí)踐中，由于制度空缺和司法手段的限制，企業(yè)破產(chǎn)前缺乏必要的監(jiān)測、防控與預(yù)警機(jī)制，破產(chǎn)中政府角色與職能缺位，破產(chǎn)后大量受損的信用修復(fù)及社會生產(chǎn)要素的再分配欠缺必要的政策導(dǎo)向與行政協(xié)助，導(dǎo)致有序“出清”和重整再生的市場主體及相關(guān)人員被置于邊緣化境地，其生存的脆弱性、可持續(xù)發(fā)展的不確定性伴隨其中。建立破產(chǎn)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，體現(xiàn)了頂層設(shè)計(jì)的智慧與藝術(shù)，需要有更可具操作層面的措施跟進(jìn)，結(jié)合《民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》前端立法的本意，可見國家對破產(chǎn)預(yù)警與風(fēng)險(xiǎn)防控以及經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的重視。這一機(jī)制以法律制度形式建立，旨在“疏”而并“堵”，意在司法與行政“雙管齊下”，有助于防范和救治大量的危困瀕死企業(yè)，有助于已進(jìn)入破產(chǎn)程序的企業(yè)有序“出清”，有助于具有重整價(jià)值和可能性的企業(yè)重獲新生，有助于社會資源的重新分配與組合，有助于中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)更加健康、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：府院聯(lián)動的由來    府院聯(lián)動的意義    府院聯(lián)動的著力點(diǎn)

2025年9月12日，“中國人大網(wǎng)”公布了《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法（修訂草案）》。該草案第七條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府建立破產(chǎn)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，確定牽頭履行破產(chǎn)事務(wù)行政管理職責(zé)的部門，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)破產(chǎn)工作中社會穩(wěn)定、資產(chǎn)處置、信用修復(fù)、變更注銷等行政事務(wù)。國家支持建立健全債務(wù)人破產(chǎn)預(yù)警機(jī)制，強(qiáng)化信息披露，推動信息共享，加強(qiáng)對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測、預(yù)警和提示。”該條實(shí)際上涉及兩個(gè)方面，第一是建立破產(chǎn)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，第二是建立債務(wù)人破產(chǎn)預(yù)警機(jī)制。此兩者，是包含與被包含的關(guān)系，從大的方面講，就是以破產(chǎn)工作協(xié)調(diào)機(jī)制為核心，向企業(yè)破產(chǎn)的前端——破產(chǎn)預(yù)警延伸。那么，府院協(xié)調(diào)機(jī)制的建立經(jīng)歷了怎樣的歷程？這一頂層設(shè)計(jì)的意義何在？在破產(chǎn)審判中府院應(yīng)當(dāng)如何協(xié)調(diào)或聯(lián)動？本文試圖從以上三個(gè)方面逐一進(jìn)行闡述和解讀。

一、府院協(xié)調(diào)機(jī)制的由來

府院聯(lián)動或協(xié)調(diào)機(jī)制的起步、建立與發(fā)展，并非破產(chǎn)領(lǐng)域獨(dú)有的“產(chǎn)物”，而是由其它領(lǐng)導(dǎo)演變發(fā)展而來，它是伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革、社會治理需求升級和法治理念深化而逐步形成的，特別是隨著破產(chǎn)成為整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要組織部分，社會矛盾呈現(xiàn)加劇發(fā)展態(tài)勢，多元化紓困解紛呼之欲出，府聯(lián)聯(lián)動或協(xié)調(diào)機(jī)制在破產(chǎn)領(lǐng)域便應(yīng)運(yùn)而生。概括起來，府院聯(lián)動或協(xié)調(diào)機(jī)制的發(fā)展脈絡(luò)大致經(jīng)歷了四個(gè)階段：（一）萌芽與初步探索階段這一階段主要是20世紀(jì)80年代末-90年代，其背景是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和《行政訴訟法》的頒布。1989年《行政訴訟法》的頒布，首次賦予了“民告官”的法律權(quán)利，明確了法院可以對政府的具體行政行為進(jìn)行司法審查。這就在制度上天然地創(chuàng)造了“政府”與“法院”發(fā)生聯(lián)系的必要性。隨著改革開放深入，經(jīng)濟(jì)糾紛尤其是涉及國有企業(yè)改革、金融、破產(chǎn)等大量出現(xiàn)。處理這些案件往往需要政府相關(guān)部門的配合，如資產(chǎn)處置、職工安置等，單純依靠法院的判決難以執(zhí)行。此時(shí)的“聯(lián)動”或“協(xié)調(diào)”更多是個(gè)案性和被動性的。通常是法院在審理具體案件，特別是行政案件或復(fù)雜的民商事案件遇到阻力時(shí)，主動或應(yīng)政府要求進(jìn)行溝通。協(xié)調(diào)方式也比較隨意，缺乏固定機(jī)制，可能通過政法委牽頭，或者法院院長與政府領(lǐng)導(dǎo)直接溝通。（二）制度化與快速發(fā)展階段這一階段主要是21世紀(jì)初-2012年左右。進(jìn)入新世紀(jì)，社會矛盾多元化、復(fù)雜化，對治理效能提出了更高要求。城市化進(jìn)程中的征地拆遷、企業(yè)改制遺留問題、勞動爭議、環(huán)境污染等群體性事件頻發(fā)。這些問題法律關(guān)系復(fù)雜，涉及面廣，單靠法院“一判了之”或政府“強(qiáng)力維穩(wěn)”都效果不佳，甚至可能激化矛盾。法院判決，尤其是行政判決和民事賠償判決，在執(zhí)行上遇到巨大困難，嚴(yán)重?fù)p害司法權(quán)威。解決“執(zhí)行難”迫切需要政府各部門的協(xié)助，如查人找物、信用懲戒等。黨中央提出“科學(xué)發(fā)展觀”、“構(gòu)建和諧社會”等理念，強(qiáng)調(diào)要統(tǒng)籌兼顧，運(yùn)用多種手段化解社會矛盾。在這一背景下，各地開始探索將府院聯(lián)動機(jī)制化、常態(tài)化。名稱上可能叫“府院聯(lián)席會議制度”、“重大案件協(xié)調(diào)機(jī)制”等。從最初的行政訴訟、破產(chǎn)案件，擴(kuò)展到企業(yè)破產(chǎn)重整、勞動爭議、征地拆遷、環(huán)境保護(hù)、金融風(fēng)險(xiǎn)處置等多個(gè)領(lǐng)域。建立了定期的聯(lián)席會議制度，由地方政府負(fù)責(zé)人和法院院長共同主持，相關(guān)職能部門參加，通報(bào)情況，研究解決共性問題和重大疑難案件。（三）深化與全面確立階段這一階段主要是2012年黨的十八大以來。這是府院聯(lián)動機(jī)制走向成熟和體系化的關(guān)鍵時(shí)期。黨的十八屆四中全會首次專題研究依法治國，強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”。這為府院在法治框架下深化協(xié)作提供了根本遵循。府院聯(lián)動被視為優(yōu)化營商環(huán)境的重要抓手。特別是在辦理破產(chǎn)、保護(hù)中小投資者、執(zhí)行合同等世界銀行評價(jià)指標(biāo)方面，法院與政府的緊密協(xié)作至關(guān)重要。高效的破產(chǎn)重整機(jī)制需要稅務(wù)、市場監(jiān)管、金融監(jiān)管等多部門的支持。強(qiáng)調(diào)“將非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面”，推動訴源治理。法院與司法行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、基層自治組織等共建“多元化解紛機(jī)制”，從源頭上減少訴訟增量。許多省份由省委辦公廳、省政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)關(guān)于建立健全府院聯(lián)動機(jī)制的指導(dǎo)意見或?qū)嵤┓桨福蛊涑蔀橐豁?xiàng)正式的、覆蓋全省的制度安排。形成了省級統(tǒng)籌、市級主導(dǎo)、縣級落實(shí)的多層次聯(lián)動格局。不僅包括案件協(xié)調(diào)，還擴(kuò)展到數(shù)據(jù)信息共享、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防控、聯(lián)合信用懲戒、行政決策前的法律風(fēng)險(xiǎn)評估等前瞻性領(lǐng)域。例如，法院通過司法建議書向政府反饋行政執(zhí)法中存在的普遍性問題。越來越強(qiáng)調(diào)聯(lián)動必須在法治框架內(nèi)進(jìn)行，不能以“協(xié)調(diào)”為名干預(yù)法院獨(dú)立審判，確保司法的公正性。（四）破產(chǎn)領(lǐng)域嘗試府院協(xié)調(diào)機(jī)制的特殊階段這一階段主要是現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》頒布實(shí)行以來。2009年6月12日，最高人民法院頒布《關(guān)于正確審理企業(yè)破產(chǎn)案件為維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序提供司法保障若干問題的意見》。第二條規(guī)定：堅(jiān)持在當(dāng)?shù)攸h委的領(lǐng)導(dǎo)下，努力配合政府做好企業(yè)破產(chǎn)案件中的維穩(wěn)工作，為構(gòu)建和諧社會提供司法保障。第二條第4款規(guī)定：債務(wù)人進(jìn)入破產(chǎn)程序后，因涉及債權(quán)人、債務(wù)人、出資人、企業(yè)職工等眾多當(dāng)事人的利益，各方矛盾極為集中和突出，處理不當(dāng)，極易引發(fā)群體性、突發(fā)性事件，影響社會穩(wěn)定。人民法院審理企業(yè)破產(chǎn)案件，一定要堅(jiān)持在當(dāng)?shù)攸h委的領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方政府建立的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、聯(lián)動機(jī)制、資金保障機(jī)制等協(xié)調(diào)機(jī)制的作用，努力配合政府做好企業(yè)破產(chǎn)案件中的維穩(wěn)工作。第二條第5款規(guī)定：對于職工欠薪和就業(yè)問題突出、債權(quán)人矛盾激化、債務(wù)人棄企逃債等敏感類破產(chǎn)案件，要及時(shí)向當(dāng)?shù)攸h委匯報(bào)，爭取政府的支持。在政府協(xié)調(diào)下，加強(qiáng)與相關(guān)部門的溝通、配合，及時(shí)采取有力措施，積極疏導(dǎo)并化解各種矛盾糾紛，避免哄搶企業(yè)財(cái)產(chǎn)、職工集體上訪的情況發(fā)生，將不穩(wěn)定因素消除在萌芽狀態(tài)。有條件的地方，可通過政府設(shè)立的維穩(wěn)基金或鼓勵第三方墊款等方式，優(yōu)先解決破產(chǎn)企業(yè)職工的安置問題，政府或第三方就勞動債權(quán)的墊款，可以在破產(chǎn)程序中按照職工債權(quán)的受償順序優(yōu)先獲得清償。第二條第10款規(guī)定：保障職工合法權(quán)益需要社會各方面的共同努力。人民法院要加強(qiáng)與國家社會保障部門、勞動部門、工商行政管理部門、組織人事等部門的溝通和協(xié)調(diào)，積極提出司法建議，推動適合中國特色的社會保障體制的建立和完善。第七條第18款規(guī)定：人民法院要注重做好破產(chǎn)程序和執(zhí)行程序的銜接工作，確保破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)妥善處置。涉及到人民法院內(nèi)部破產(chǎn)程序和執(zhí)行程序的操作的，應(yīng)注意不同法院、不同審判部門、不同程序的協(xié)調(diào)與配合。涉及到債務(wù)人財(cái)產(chǎn)被其他國家行政機(jī)關(guān)采取保全措施或執(zhí)行程序的，人民法院應(yīng)積極與上述機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)調(diào)和溝通，取得有關(guān)機(jī)關(guān)的配合，依法解除有關(guān)保全措施，中止有關(guān)執(zhí)行程序。2018年3月4日，最高人民法院發(fā)布了《全國法院破產(chǎn)審判工作會議紀(jì)要》（法〔2018〕53號），該紀(jì)要第一條第三款規(guī)定：要健全破產(chǎn)審判工作機(jī)制，最大限度釋放破產(chǎn)審判的價(jià)值。要進(jìn)一步完善破產(chǎn)重整企業(yè)識別、政府與法院協(xié)調(diào)、案件信息溝通、合法有序的利益衡平四項(xiàng)破產(chǎn)審判工作機(jī)制，推動破產(chǎn)審判工作良性運(yùn)行，彰顯破產(chǎn)審判工作的制度價(jià)值和社會責(zé)任。第四條第16款規(guī)定：重整計(jì)劃的制定及溝通協(xié)調(diào)。人民法院要加強(qiáng)與管理人或債務(wù)人的溝通，引導(dǎo)其分析債務(wù)人陷于困境的原因，有針對性地制定重整計(jì)劃草案，促使企業(yè)重新獲得盈利能力,提高重整成功率。人民法院要與政府建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，幫助管理人或債務(wù)人解決重整計(jì)劃草案制定中的困難和問題。第21規(guī)定：重整后企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營的保障。企業(yè)重整后，投資主體、股權(quán)結(jié)構(gòu)、公司治理模式、經(jīng)營方式等與原企業(yè)相比，往往發(fā)生了根本變化，人民法院要通過加強(qiáng)與政府的溝通協(xié)調(diào)，幫助重整企業(yè)修復(fù)信用記錄，依法獲取稅收優(yōu)惠，以利于重整企業(yè)恢復(fù)正常生產(chǎn)經(jīng)營。2019年11月8日，最高人民法院發(fā)布了《全國法院民商事審判工作會議紀(jì)要》（法[2019]254號），該紀(jì)要第107條首次提出“充分發(fā)揮破產(chǎn)重整案件信息網(wǎng)的線上預(yù)約登記功能，提高破產(chǎn)案件的受理效率。當(dāng)事人提出破產(chǎn)申請的，人民法院不得以非法定理由拒絕接收破產(chǎn)申請材料。如果可能影響社會穩(wěn)定的，要加強(qiáng)府院協(xié)調(diào)，制定相應(yīng)預(yù)案，但不應(yīng)當(dāng)以“影響社會穩(wěn)定”之名，行消極不作為之實(shí)。”這一會議紀(jì)要，首次就涉破問題提出“府院協(xié)調(diào)”。第109條第2款規(guī)定：人民法院審理企業(yè)破產(chǎn)案件時(shí)，有關(guān)債務(wù)人財(cái)產(chǎn)被其他具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力的國家行政機(jī)關(guān)，包括稅務(wù)機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、海關(guān)等采取保全措施或者執(zhí)行程序的,人民法院應(yīng)當(dāng)積極與上述機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)調(diào)和溝通，取得有關(guān)機(jī)關(guān)的配合，參照上述具體操作規(guī)程，解除有關(guān)保全措施，中止有關(guān)執(zhí)行程序，以便保障破產(chǎn)程序順利進(jìn)行。2021年，最高人民法院、國家發(fā)展改革委等十三部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于推動和保障管理人在破產(chǎn)程序中依法履職進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境意見的通知》，從優(yōu)化企業(yè)破產(chǎn)制度、強(qiáng)化金融服務(wù)支持、做好涉稅事務(wù)處理、完善資產(chǎn)處置配套機(jī)制、加強(qiáng)組織和信息保障等二十個(gè)方面，對推動和保障管理人依法履職，進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境做了較為詳細(xì)的規(guī)定，并逐項(xiàng)對十三部委給予了明確的分工。這一具有司法解釋或規(guī)范性文件的出臺，進(jìn)一步將“府院聯(lián)動”制度和“營商環(huán)境”具象化。2025年4月30日，第十四屆全國人大常委會第十五次會議通過的《民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中，總共有高達(dá)157處提到“民營經(jīng)濟(jì)”，20處提到“民營經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營者”，27處提到“政府”，11處提到“國家機(jī)關(guān)及其工作人員”，5處提到“有權(quán)機(jī)關(guān)”。這些高頻出現(xiàn)的字眼，從形式上突出了民營經(jīng)濟(jì)的地位，也突顯了該部法律將政府在促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展中應(yīng)發(fā)揮的作用。這是從根本上將府院聯(lián)動機(jī)制置于企業(yè)破產(chǎn)的前端，避免企業(yè)陷入破產(chǎn)境地最強(qiáng)有力的一項(xiàng)立法活動，是與《企業(yè)破產(chǎn)法》遙相呼應(yīng)的一項(xiàng)“主動立法”、“前瞻性立法”，這一助推“府院高級別聯(lián)動”的頂層設(shè)計(jì)和制度性安排，必將為從源頭拯救企業(yè)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)健康、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)揮積極而重要的作用。

二、新的企業(yè)破產(chǎn)法將正式引入府院協(xié)調(diào)機(jī)制的意義

新的企業(yè)破產(chǎn)法將正式引入府院協(xié)調(diào)或聯(lián)動機(jī)制，將給破產(chǎn)領(lǐng)域帶來前所未有的積極響應(yīng)與變化。

（一）將明確責(zé)任主體并常態(tài)化運(yùn)作

《企業(yè)破產(chǎn)法（修訂草案）》明確要求縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立企業(yè)破產(chǎn)工作協(xié)調(diào)機(jī)制。但具體是專門機(jī)構(gòu)、常設(shè)機(jī)構(gòu)，還是臨時(shí)性、松散性機(jī)構(gòu)，具體由政府的哪些部門組成，其協(xié)調(diào)的范圍包含哪些，法律制定者目前正在廣泛征求意見或建議，最終正式頒布實(shí)施的法律，可能會在條款上進(jìn)一步細(xì)化，也可能會以司法解釋、規(guī)范性法律文件等形式予以補(bǔ)充或配套，以使其具有可操作性。總之，建立破產(chǎn)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，確定責(zé)任主體并常態(tài)化運(yùn)作，解決破產(chǎn)案件中的共性、重大、疑難問題，是一條剛性規(guī)定，是必然的。

（二）將實(shí)現(xiàn)從“個(gè)案協(xié)調(diào)”到“制度聯(lián)動”的根本性轉(zhuǎn)變

破產(chǎn)案件除了涉及法律諸多問題外，還涉及稅務(wù)處理、信用修復(fù)、工商注銷、財(cái)產(chǎn)過戶、職工安置、維穩(wěn)信訪等大量需要政府行政部門配合的事項(xiàng)。在實(shí)務(wù)中，法院往往需要“一案一策”“一案一協(xié)調(diào)”，耗時(shí)耗力，效果還不穩(wěn)定，嚴(yán)重影響了破產(chǎn)程序的效率，甚至導(dǎo)致很多案件“判易執(zhí)難”或根本無法推進(jìn)。建立常態(tài)化的、制度化的破產(chǎn)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，通過定期或不定期的聯(lián)席會議、信息共享平臺等方式，實(shí)現(xiàn)跨部門的高效協(xié)同，統(tǒng)一政策口徑，形成工作合力，意味著將臨時(shí)的、被動的“求人辦事”，轉(zhuǎn)變?yōu)榉€(wěn)定的、主動的“按章辦事”。這為法院和政府部門之間的協(xié)作提供了明確的制度依據(jù)和操作流程，從根本上提升了破產(chǎn)案件的辦理效率。

（三）將攻克破產(chǎn)程序中的具體“頑疾”

企業(yè)破產(chǎn)工作協(xié)調(diào)機(jī)制將有針對性地解決長期存在的難題。將解決破產(chǎn)程序中債務(wù)豁免的所得稅、資產(chǎn)過戶產(chǎn)生的契稅、土地增值稅等問題，協(xié)商制定有利于企業(yè)重整的稅收優(yōu)惠政策和支持措施。企業(yè)重整成功后，其在央行征信系統(tǒng)、工商登記系統(tǒng)等留下的不良信用記錄需要及時(shí)修復(fù)，否則無法獲得貸款、參與招投標(biāo)，等于“重生即死亡”。協(xié)調(diào)機(jī)制可以打通數(shù)據(jù)壁壘，建立重整企業(yè)信用快速修復(fù)機(jī)制，真正助力企業(yè)回歸市場。對于被查封的財(cái)產(chǎn)，協(xié)調(diào)法院與公安、檢察等其他司法機(jī)關(guān)的沖突；對于房產(chǎn)、土地、車輛等資產(chǎn)的過戶，協(xié)調(diào)相關(guān)部門簡化手續(xù)、提高效率。對于職工安置方案、拖欠工資、社保繳納等涉及社會穩(wěn)定的問題，協(xié)調(diào)機(jī)制可以提前介入，動用人社、財(cái)政、信訪等資源，平衡好保護(hù)債權(quán)人權(quán)益與維護(hù)社會穩(wěn)定的關(guān)系。

（四）將以提升國際競爭力為指向進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境

“辦理破產(chǎn)”也是營商環(huán)境評估指標(biāo)。其中，破產(chǎn)框架的體系性、政府與法院的協(xié)作效率是關(guān)鍵考量因素。建立破產(chǎn)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，直接回應(yīng)國際高標(biāo)準(zhǔn)營商規(guī)則的要求，向國內(nèi)外投資者展示中國致力于建立現(xiàn)代化、市場化、法治化破產(chǎn)制度的決心，極大提升中國營商環(huán)境的“法治指數(shù)”和“信用指數(shù)”，有利于打通、暢通國際市場，有利于吸引更多的外國投資，有利于國內(nèi)企業(yè)在競爭中獲取創(chuàng)新的動力。

三、在破產(chǎn)審判中應(yīng)當(dāng)在哪些方面開展府院協(xié)調(diào)或聯(lián)動

府院聯(lián)動是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，新企業(yè)破產(chǎn)法修訂草案明確規(guī)定，要求縣級以上地方人民政府建立破產(chǎn)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，確定牽頭履行破產(chǎn)事務(wù)行政管理職責(zé)的部門，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)破產(chǎn)工作中的行政事務(wù)。新的企業(yè)破產(chǎn)法出臺的，首要的任務(wù)就是要建立縣級以上的破產(chǎn)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，設(shè)立專門的部門，或者賦與企業(yè)的行業(yè)主管部門以相應(yīng)的職權(quán)，形成常設(shè)機(jī)構(gòu)，同時(shí)成立由黨委政府及各部門主要領(lǐng)導(dǎo)參加的領(lǐng)導(dǎo)小組，組成相對固定的人員編制；其次，要從建章立制入手，廣泛的調(diào)查研究，匯聚各方的智慧，打通破產(chǎn)領(lǐng)域影響企業(yè)重整、和解和清算程序的各個(gè)環(huán)節(jié)；再次，是要建立常態(tài)化的運(yùn)行機(jī)制。明確職責(zé)、權(quán)限，制訂年度工作計(jì)劃，列出負(fù)面問題清單，建立具有普遍適用的解決方案，同時(shí)嚴(yán)格實(shí)行考核與問責(zé)，形成民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)與“僵尸”企業(yè)“出清”、民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)與企業(yè)重整和解、民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)與有效化解矛盾糾紛的有序銜接。實(shí)務(wù)中，破產(chǎn)案件涉及到的部門主要包括司法、財(cái)政、稅務(wù)、市場監(jiān)督管理、人力資源社會保障、不動產(chǎn)、國資、經(jīng)濟(jì)主管部門、人民銀行、銀保監(jiān)等多個(gè)職能部門，新的企業(yè)破產(chǎn)法制度下，府院聯(lián)動機(jī)制將以這些部門為核心，以解決破產(chǎn)程序中的重大、疑難、復(fù)雜問題為導(dǎo)向，通過上下、左右、主動作為，助力破產(chǎn)法律制度落地。

（一）破產(chǎn)審查與受理

按照現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》或正在征求意見的《企業(yè)破產(chǎn)法（修訂草案）》第二條規(guī)定，企業(yè)法人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，并且資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)或者明顯缺乏清償能力的，依照本法規(guī)定清理債務(wù)。現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》第七條和正在征求意見的《企業(yè)破產(chǎn)法（修訂草案）》第八條規(guī)定，債務(wù)人和債權(quán)人均有權(quán)向人民法院申請破產(chǎn)清算。人民法院審查和受理破產(chǎn)申請，也是依據(jù)第二條規(guī)定進(jìn)行的。但實(shí)務(wù)中，申請破產(chǎn)的證據(jù)要達(dá)到證明具備破產(chǎn)原因的目的是越來越難，除非經(jīng)過了執(zhí)行程序，被申請人財(cái)產(chǎn)已經(jīng)變價(jià)清償了債務(wù)，剩余的無財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)無法變現(xiàn)且不足以清償債務(wù)，在相關(guān)主體申請下由執(zhí)行法院主動將案件移送破產(chǎn)審查。債務(wù)人申請破產(chǎn)，需要有訴訟文書予以證明，有大量群體性上訪予以證明，否則存在“逃廢債”的嫌疑。債權(quán)人申請破產(chǎn)，由于對債務(wù)人資產(chǎn)負(fù)債情況不了解，無法掌握真實(shí)情況而無法提供確鑿的證據(jù)。《企業(yè)破產(chǎn)法（修訂草案）》，增加了破產(chǎn)預(yù)警機(jī)制，由專門機(jī)構(gòu)對企業(yè)的運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督，實(shí)時(shí)披露相關(guān)信息，這樣可為破產(chǎn)審查提供足夠的證據(jù)證明。

（二）社會穩(wěn)定

社會穩(wěn)定是政府追求的重要目標(biāo)之一。一個(gè)企業(yè)瀕臨破產(chǎn)，一個(gè)很重要的指標(biāo)，就是職工上訪，這幾乎是一個(gè)走向破產(chǎn)的風(fēng)向標(biāo)。事實(shí)上，我們很多上訪件，沒有引起政府的足夠重視，要么敷衍塞責(zé)，要么推卸責(zé)任，要么一拖再拖，最后釀成不可逆轉(zhuǎn)的事件。如果有履行破產(chǎn)工作協(xié)調(diào)機(jī)制這樣的專門機(jī)構(gòu)，在破產(chǎn)前端，就能夠準(zhǔn)確捕捉到破產(chǎn)預(yù)警信息，就能夠主動前出了解情況、掌握情況，制訂相應(yīng)的策略，因企制宜化解矛盾、解決問題，不僅能夠有效避免后續(xù)上訪事件的發(fā)生，減輕政府的維穩(wěn)壓力，更能夠在萌芽狀態(tài)拯救企業(yè)于水火，避免走向破產(chǎn)。

（三）資產(chǎn)處置

在當(dāng)前條件下，資產(chǎn)處置是影響破產(chǎn)審限的難題。破產(chǎn)雖然表面上是一個(gè)企業(yè)走向滅亡，但從宏觀、從全局、從國內(nèi)大市場、大循環(huán)角度來看，無疑是破產(chǎn)資產(chǎn)的再流動、再分配、再接力、再重組，無疑是新的生產(chǎn)力的重新嫁接。面對經(jīng)濟(jì)的下行壓力，社會整體購買力下降，破產(chǎn)資產(chǎn)嚴(yán)重縮水，拍賣成交率低，府院聯(lián)動機(jī)制的建立，有助于充分利用政府平臺，從而整合公共資源，必要時(shí)由國資部門直接進(jìn)行收購，以平衡當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)，在資產(chǎn)處置過程中，存在著大量的歷史遺留問題，有些地方設(shè)立了“解決歷史遺留問題辦公室”或類似機(jī)構(gòu)，但這些機(jī)構(gòu)均是臨時(shí)性的，主要由土地、房管等部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)抽調(diào)而成，集中解決社會反響較大的歷史遺留問題。隨著涉及不動產(chǎn)權(quán)屬等歷史遺留問題復(fù)雜化、長期化存在，通過府院聯(lián)動這一專屬固定機(jī)制常態(tài)化去解決問題，對于化解歷史遺留問題、解決破產(chǎn)程序中的資產(chǎn)過戶等突出問題，將發(fā)揮積極作用。

（四）信用修復(fù)

企業(yè)破產(chǎn)涉及到破產(chǎn)企業(yè)的法定代表人、股東、董監(jiān)高及相關(guān)人員的信用受損，但如何修復(fù)信用并不取決于終結(jié)破產(chǎn)程序或終止重整程序或重整計(jì)劃執(zhí)行執(zhí)行或和解協(xié)議的執(zhí)行，也并不意味著程序終結(jié)或終止后中國人民銀行征信中心就會自動修復(fù)信用記錄。信用修復(fù)是一個(gè)主動的、持續(xù)的過程，不可能一蹴而就。目前，破產(chǎn)清算程序終結(jié)之后，由于破產(chǎn)企業(yè)注冊了工商營業(yè)登記，已不復(fù)存在，相關(guān)人員的法律責(zé)任雖已終結(jié)，但信用污點(diǎn)仍然存在，想要恢復(fù)信用，個(gè)人必須重建新的征信記錄。就重整和和解程序而言，修復(fù)稅務(wù)、工商、金融、司法執(zhí)行與失信是一個(gè)比較系統(tǒng)而復(fù)雜的過程，僅僅依靠司法手段難以解決，往往需要通過府院聯(lián)動機(jī)制，打通法院與政府各部門的數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)信息在線推送、信用修復(fù)在線辦理。

（五）變更注銷

變更注銷，看似簡單的服務(wù)事項(xiàng)，其實(shí)不然。變更注銷不僅僅是工商營業(yè)執(zhí)照的變更注銷。其范圍應(yīng)當(dāng)包括但不限于：重整期間和重整計(jì)劃執(zhí)行、和解協(xié)議協(xié)商和執(zhí)行過程中有可能對債務(wù)人企業(yè)進(jìn)行工商和其它特種經(jīng)營許可證、商標(biāo)、著作權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)、銀行賬戶以及海關(guān)進(jìn)出口貨物收發(fā)貨人備案、出口退（免）稅備案、外匯收支名錄登記和電子口岸IC卡變更，破產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)資產(chǎn)在處置變價(jià)過程中和之后變更工商與稅務(wù)登記，破產(chǎn)企業(yè)終結(jié)破產(chǎn)程序后變更注銷工商營業(yè)登記，破產(chǎn)企業(yè)終結(jié)破產(chǎn)程序后注銷稅務(wù)登記，破產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)資產(chǎn)在處置變價(jià)過程中和之后變更不動產(chǎn)登記。

破產(chǎn)程序中，涉及主體變更注銷的責(zé)任部門主要有市場監(jiān)督管理局、商標(biāo)局、知識產(chǎn)權(quán)局、中國人民銀行、外匯局、稅務(wù)局、海關(guān)、自然資源和規(guī)劃管理局、不動產(chǎn)中心以及破產(chǎn)企業(yè)開戶銀行、供電公司、供水公司、供氣公司、移動公司等部門。涉及到基層黨組織關(guān)系轉(zhuǎn)移，還可能涉及到破產(chǎn)企業(yè)的原主管部門、破產(chǎn)企業(yè)所在地的黨委、村（居）民委員會等。

變更注銷也是破產(chǎn)程序中的難點(diǎn)與堵點(diǎn)。在實(shí)務(wù)中，政府行政部門依據(jù)法律、法規(guī)和相關(guān)規(guī)定辦理行政審批事務(wù)，金融銀行業(yè)、履行社會公共職能的國有企業(yè)依據(jù)法律、法規(guī)及垂直管理部門的部門規(guī)章、地方政府規(guī)章和相關(guān)規(guī)定辦理業(yè)務(wù)，有其約定俗成的規(guī)范與流程，與破產(chǎn)程序中辦理“變更注銷”所要求的特殊事項(xiàng)往往存在一定的沖突，需要履行破產(chǎn)工作協(xié)調(diào)機(jī)制職能的專門部門進(jìn)行協(xié)調(diào)。

（六）破產(chǎn)預(yù)警

企業(yè)破產(chǎn)，是有前兆的。過去，企業(yè)出現(xiàn)了破產(chǎn)的苗頭或跡象，出現(xiàn)了瀕臨破產(chǎn)的情形，往往被忽視，當(dāng)然由于制度的缺陷，并沒有任何一個(gè)主體負(fù)責(zé)監(jiān)控企業(yè)的各項(xiàng)數(shù)據(jù)，一旦出現(xiàn)破產(chǎn)原因，并不能觸發(fā)預(yù)警機(jī)制，也并沒有相應(yīng)的跟進(jìn)救治措施，這也是為什么新修訂的《企業(yè)破產(chǎn)法》要將破產(chǎn)預(yù)警設(shè)置為一項(xiàng)重要的破產(chǎn)制度的原因。

破產(chǎn)預(yù)警是府院聯(lián)動的“前端”，旨在提前發(fā)現(xiàn)問題，引導(dǎo)企業(yè)有序退出或重整。探索構(gòu)建覆蓋危困企業(yè)“前端預(yù)警+中端救治+后端保障”的全鏈條閉環(huán)服務(wù)體系，通過建立一種預(yù)警機(jī)制，設(shè)立專門的職能部門，開發(fā)預(yù)警軟件，實(shí)現(xiàn)金融、市場監(jiān)管、稅務(wù)、人社、勞動監(jiān)察、工會、公安、紀(jì)委監(jiān)委、信訪等部門與法院之間的信息共享，發(fā)現(xiàn)企業(yè)資金鏈斷裂、連續(xù)停業(yè)、欠稅、欠薪、群體性上訪等異常經(jīng)營跡象時(shí)，政府層面對可能引發(fā)區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)，提前會商法院，研究應(yīng)對方案。對于尚有挽救價(jià)值的企業(yè)，引導(dǎo)其通過預(yù)重整或庭外重組等方式提前介入；對于無挽救可能的，引導(dǎo)其快速、有序進(jìn)入破產(chǎn)清算程序。同時(shí)，通過風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制監(jiān)測，掌握大量的信息，在后續(xù)企業(yè)破產(chǎn)程序中，深度與法院聯(lián)動，協(xié)助法院和管理人核實(shí)職工債權(quán)，解決欠薪、社保欠費(fèi)等問題，必要時(shí)動用欠薪保障基金或失業(yè)保險(xiǎn)金，預(yù)防群體性事件。公安、信訪等部門與法院共同制定應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)對可能出現(xiàn)的債權(quán)人集會、職工上訪等突發(fā)情況，確保審判秩序和社會穩(wěn)定。另外，通過預(yù)警機(jī)制的提前介入，為政府后續(xù)招商引資，實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)企業(yè)資產(chǎn)價(jià)值最大化，維護(hù)當(dāng)?shù)卮媪抠Y產(chǎn)，引入新的投資，穩(wěn)定就業(yè)和納稅，也能發(fā)揮積極作用。

府院聯(lián)動機(jī)制是中國在獨(dú)特的政治體制和法治環(huán)境下，為應(yīng)對復(fù)雜治理挑戰(zhàn)而探索出的一條實(shí)踐性路徑。它反映了行政與司法兩大系統(tǒng)在堅(jiān)持各自職權(quán)獨(dú)立性的前提下，為實(shí)現(xiàn)共同治理目標(biāo)而進(jìn)行的必要且深刻的互動與調(diào)適。府院聯(lián)動的本質(zhì)是“市場失靈領(lǐng)域政府補(bǔ)位，司法主導(dǎo)下行政協(xié)同”。其目標(biāo)是構(gòu)建一個(gè)“法院主導(dǎo)審理程序、政府協(xié)調(diào)社會事務(wù)、管理人負(fù)責(zé)具體操作、各方主體積極參與”的破產(chǎn)工作大格局。成功的府院聯(lián)動能夠有效降低破產(chǎn)成本、提高破產(chǎn)效率、保障社會公平正義，是優(yōu)化法治化營商環(huán)境的至關(guān)重要的舉措。需要注意的是，府院聯(lián)動必須堅(jiān)守“法治化、市場化”原則，政府的作用是“協(xié)調(diào)”與“服務(wù)”，而不是“干預(yù)”司法，要避免出現(xiàn)地方保護(hù)主義或行政權(quán)力不當(dāng)介入司法裁判的情況。自2025年5月20日起施行的《民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，該法除了對民營經(jīng)濟(jì)及其經(jīng)營者自身提出的“規(guī)范經(jīng)營”之外，大篇幅對國家機(jī)關(guān)及其有關(guān)部門的職能作了具體要求，并上升到法定職責(zé)范疇。結(jié)合即地出臺的新的《企業(yè)破產(chǎn)法》明確要求建立破產(chǎn)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，可見在持續(xù)多年的全球經(jīng)濟(jì)停滯前提條件下，新法的預(yù)防、救治在企業(yè)破產(chǎn)前、破產(chǎn)中和破產(chǎn)后，建立了一整套具有系統(tǒng)性的配套制度，我們相信府院協(xié)調(diào)機(jī)制在圍繞民營經(jīng)濟(jì)的“立”與“破”、“興”與“衰”、“存”與“亡”的發(fā)展進(jìn)程中所應(yīng)起到的巨大作用。

公號責(zé)編：邱宇婷

注：文章為作者獨(dú)立觀點(diǎn)，不代表資產(chǎn)界立場。

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本文由“中國破產(chǎn)法論壇”投稿資產(chǎn)界，并經(jīng)資產(chǎn)界編輯發(fā)布。版權(quán)歸原作者所有，未經(jīng)授權(quán)，請勿轉(zhuǎn)載，謝謝！

原標(biāo)題： 來稿選登 | 江遠(yuǎn)龍：淺析建立破產(chǎn)工作協(xié)調(diào)機(jī)制的意義與實(shí)現(xiàn)路徑