聯合資信 作者：公用評級二部 夏妍妍 邢小帆
來源：聯合資信
正文
2026年1月12日，《關于加強政府投資基金布局規(guī)劃和投向指導的工作辦法（試行）》（以下簡稱《工作辦法》）及《政府投資基金投向評價管理辦法（試行）》（以下簡稱《評價辦法》）正式發(fā)布。上述兩項辦法（以下簡稱“新規(guī)”）均系國家發(fā)改委等部門落實2025年1月出臺的《國務院辦公廳關于促進政府投資基金高質量發(fā)展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）關于“加強基金布局規(guī)劃和投向指導”“加強對政府投資基金投向的指導評價”相關決策部署，首次在國家層面對政府投資基金的布局、投向及評價做出系統(tǒng)性規(guī)范。
政府投資基金是各級政府通過預算安排，單獨出資或與社會資本共同出資設立，采用股權投資等市場化方式，引導各類社會資本支持相關產業(yè)和領域發(fā)展及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的投資基金。我國政府投資基金的發(fā)展歷程大致可以分為三個階段。（1）初步探索階段（2004年以前）：各地自主探索運作；（2）規(guī)范發(fā)展階段（2005－2014年）：《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》《關于創(chuàng)業(yè)投資引導基金規(guī)范設立與運作的指導意見》等政策相繼出臺，從國家層面明確了政府引導基金的定位、運作規(guī)則等內容；（3）轉型升級階段（2015年至今）：2015年《政府投資基金暫行管理辦法》確立了“政府引導、市場運作、科學決策、防范風險”的核心原則，同時實現從“引導基金”到“投資基金”的概念拓展。2025年1月，《指導意見》進一步聚焦“高質量發(fā)展”，強化戰(zhàn)略定位、分級管控與風險防控，為構建更加科學高效的政府投資基金管理體系提供了重要指導。
從政策演進邏輯看，新規(guī)的發(fā)布實施是對前期政策的延續(xù)與深化，對于解決政府投資基金發(fā)展中的問題具有積極意義，城投企業(yè)依托投資業(yè)務進行轉型迎來契機和挑戰(zhàn)。
一、新規(guī)的核心內容與意圖
《工作辦法》聚焦“布局規(guī)劃與投向管控”，將統(tǒng)籌布局從以往的原則性要求轉化為可執(zhí)行的制度；《評價辦法》聚焦“全流程評價與結果應用”，制定了涵蓋政策符合性、生產力布局優(yōu)化、政策執(zhí)行能力三大維度的13項指標體系。新規(guī)的發(fā)布實施構建了政府投資基金投向“事前事中規(guī)范+事后評價反饋”的全鏈條管理體系，有利于解決政府投資基金發(fā)展中的問題，推動基金聚焦新質生產力培育與現代化產業(yè)體系建設，提升資金使用效能，促進政府性投資基金高質量發(fā)展。
（一）加強基金投向指導，加快培育發(fā)展新質生產力
《指導意見》強調政府投資基金的政府引導和政策性定位，明確政府投資基金要聚焦重大戰(zhàn)略、重點領域和市場不能充分發(fā)揮作用的薄弱環(huán)節(jié)。《工作方法》進一步把政策性定位落到操作層面，確立了“著力打造新興支柱產業(yè)，著力投早、投小、投長期、投硬科技等”的制度目標。《評價辦法》則把是否真正服務于政策目標轉化成可評價、可排名、可獎懲的指標體系。通過加強政府投資基金的投向指導以及構建系統(tǒng)性的評價體系，新規(guī)將倒逼政府投資基金把更多資源配置到硬科技、早期項目、長周期產業(yè)升級環(huán)節(jié)，財政資金的“耐心資本”屬性將更加突出，同時吸引帶動更多社會資本，支持現代化產業(yè)體系建設，加快培育發(fā)展新質生產力。
（二）強化基金統(tǒng)籌規(guī)劃，發(fā)展需因地制宜
在統(tǒng)籌布局方面，《指導意見》要求國家級基金立足全局，省級政府應綜合本地區(qū)情況找準定位同時加強基金投向指導、“防止重復投資和無序競爭”，縣級政府嚴格控制新設基金。《工作辦法》進一步明確“地方基金要找準定位，在省級政府管理下統(tǒng)籌考慮本地區(qū)財力、產業(yè)資源基礎、債務風險等情況，因地制宜選擇投資領域”，并通過制定省級清單報國家發(fā)改委備案、設置前置把關（基金設立發(fā)起部門就投向征求同級發(fā)展改革部門意見）以及存量基金整合退出等措施，將統(tǒng)籌布局從以往的原則性要求轉化為可執(zhí)行的制度，可有效降低基金成立后再糾偏的成本。縣級新設基金從嚴則會壓縮部分財政實力較弱的地區(qū)以基金招商引資的空間，減少政府投資基金的低效擴張。
（三）突出風險防控，嚴守債務底線
《指導意見》明確政府投資基金要強化風險防控，不得新增地方政府隱性債務。《工作辦法》以兩類“紅線”夯實風控邊界，一是投向“紅線”，要求不得投向《產業(yè)結構調整指導目錄》中的限制類、淘汰類產業(yè)，以及其他有關規(guī)劃和政策文件中明確禁止的產業(yè)領域；二是行為“紅線”，明確禁止通過名股實債等方式變相增加地方政府隱性債務、除特定情形外的公開交易類股票投資、衍生品交易、對外擔保、承擔無限責任等，防止政府投資基金成為變相融資平臺并且防范投資風險。政府投資基金將回歸準產業(yè)政策工具，避免地方以基金名義累積隱性債務風險。
（四）完善投向評價體系，強化信用約束
新規(guī)構建了突出基金投向政策取向評價、覆蓋基金運營管理全流程、定量和定性相結合的評價指標體系，并對最終評價結果排名靠前的基金和出現投向領域負面行為的基金制定了細化的激勵和整改措施，將政府投資基金的管理升級為“信息登記—年度評價—結果應用”的閉環(huán)，將政策導向量化、執(zhí)行責任數據化、激勵約束制度化。對于政府而言，有利于財政資金扶優(yōu)限劣，提高資金使用績效；對于市場化基金管理人而言，基金的投向匹配、產能利用、資金效能等將成為衡量其管理能力的重要方面；對于社會資本而言，評價結果與信用建設、要素保障、融資支持聯動，有助于其降低信息不對稱、提升跟投和協同的可預期性。
二、新規(guī)對城投企業(yè)的影響
當前城投企業(yè)參與政府投資基金的方式主要包括以下幾類：一是作為出資方，即以自有資金或融資資金，作為有限合伙人（LP）參與不同層級的政府投資基金，通過股權分紅、項目退出獲取收益；二是受委托出資，即在政府授權范圍內，城投企業(yè)受財政部門委托，使用財政安排的專項資金向基金注資，履行出資管理職責；三是代為出資或墊資，這是較為常見的違規(guī)參與方式，即城投企業(yè)受地方政府指令，以自有資金或融資資金代政府履行基金出資義務輔助招商引資，其本質是政府隱性債務。
長期以來，城投企業(yè)通過上述方式參與政府投資基金，在助力項目落地與地方產業(yè)升級、加快自身市場化轉型、優(yōu)化資產結構與收入多元化等方面取得了較大成效，《指導意見》和本次新規(guī)的出臺和實施將對城投企業(yè)參與政府投資基金帶來多方面的影響。
（一）城投企業(yè)參與政府投資基金將更加規(guī)范化、市場化
《指導意見》明確要求“不得強制要求國有企業(yè)出資或墊資”且“不以招商引資為目的設立政府投資基金”，《評價辦法》也將推進全國統(tǒng)一大市場建設情況（主要考察基金是否因存在違規(guī)招商引資、違規(guī)補貼及其他妨礙全國統(tǒng)一大市場建設和公平競爭的情況）作為重要的二級評價指標，這意味著未來城投企業(yè)將更多地根據自身財務狀況、管理能力進行自主決策，投向鼓勵類產業(yè)等符合國家政策導向的領域。若受委托注資，城投企業(yè)需嚴格遵循財政預算管理要求，簽訂規(guī)范委托協議，明確權責邊界。
（二）城投企業(yè)依托投資業(yè)務進行轉型面臨契機和挑戰(zhàn)
一方面，對外投資是當前不少城投轉型的路徑之一，參與政府性投資基金與城投企業(yè)服務地方發(fā)展及轉型的方向一致，如城投企業(yè)定位與“支持綠色發(fā)展”“服務社會民生等其他重點領域”“落實國家區(qū)域戰(zhàn)略”等政府投資基金評價指標高度契合，且城投企業(yè)在政企協同和項目篩選方面也存在顯著優(yōu)勢，本次政府投資基金精準的布局投向和科學的投向評價為城投企業(yè)合規(guī)參與政府性投資基金、加快市場化轉型提供了有力的指導。另一方面，城投企業(yè)的專業(yè)投資與合規(guī)管理能力面臨挑戰(zhàn)，政府性投資基金的高質量發(fā)展要求以及評價機制（尤其是對資金效能等的考核）將倒逼城投企業(yè)建立專業(yè)投資團隊、完善現代企業(yè)治理機制，提升自身市場化運營能力。
（三）新規(guī)或將導致城投企業(yè)信用進一步分化
首先，《指導意見》和新規(guī)實施背景下，產業(yè)基礎好、財力強的地區(qū)更易獲得資本青睞，而產業(yè)、財力薄弱地區(qū)新設基金將受到限制。在新規(guī)強調布局規(guī)劃與投向管控、全流程評價與結果應用的背景下，對于城投企業(yè)來說，區(qū)域產業(yè)基礎好、資源集中、治理規(guī)范的頭部城投，或將以此為契機，依托資金實力與專業(yè)能力，通過市場化出資、擔任管理人等方式參與優(yōu)質基金項目，轉型為真正的產業(yè)投資主體，提升信用水平；而區(qū)域缺乏產業(yè)支撐、債務負擔重、轉型緩慢的縣級城投以及弱資質城投參與的空間被壓縮，轉型受限。
其次，不合規(guī)基金整改或增加部分城投企業(yè)投資風險、資金回收風險和流動性風險。新規(guī)要求對現有不合規(guī)基金進行整改或整合重組，城投企業(yè)參與的存量基金可能面臨項目退出、資金收回、合規(guī)調整等問題，部分存量項目可能因行業(yè)前景黯淡、盈利性差只能通過折價轉讓股權實現退出，直接侵蝕城投企業(yè)利潤、甚至產生虧損；部分項目還可能因資產處置復雜、債務清算緩慢導致資金收回周期較長，對于投資失敗的整改項目，城投企業(yè)還可能面臨資金全額無法收回的情況；《工作辦法》明確要求“政府投資基金不得為企業(yè)或項目提供擔保”，在遏制隱性債務通過基金渠道擴張的同時可能對城投企業(yè)流動性產生不利影響。此外，不同地區(qū)政策落地節(jié)奏不一，整改標準不明確，可能會增加城投企業(yè)的整改難度與合規(guī)風險。
從長期看，區(qū)域發(fā)展和城投轉型都可能出現強者恒強的“馬太效應”，不同區(qū)域同層級的城投企業(yè)以及相同區(qū)域不同層級的城投企業(yè)，信用水平或將進一步分化。
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